【正文】  摘 要：城镇化进程中，我国义务教育面临着城乡转型。对城乡两所小学的调研，揭示了转型时期，城乡义务教育学校所面临的经费不足和教师资源不均衡等问题；在探寻原因的基础上，建议提高义务教育学校生均公用经费标准，调整学校教育经费投入结构比例，调整义务教育学校生师比例，整合教师资源，落实政府责任等五项对应策略。
　　关键词：城乡义务教育学校； 困境； 应对策略
  改革开放30多年来经济社会的持续发展，加速了城镇化进程，到2010年我国的城镇化率已经达到49.95%[1]，接近城乡人口各占一半的临界点。依据美国城市地理学家雷·诺桑姆(RayNortham)理论[2]，它标志着我国城镇化水平正处于急剧上升的加速阶段。伴随着城镇化的加速，我国义务教育面临着城乡转型。据国家教育部公布的数据显示：2010年接受义务教育学生城镇化率达到53.11%，专任教师城镇化率达到51.18%[3] ，标志着我国教育正进入第二次发展浪潮，“学校教育从以机会普及为主导任务转向以质量提高为主导任务，……，提供优质教育，解决有质量的教育公平问题。”[4]这既为城乡义务教育学校的发展带来了机遇，也让他们面临困境。
　　一、城乡小学办学与管理面临的困境
　　为切实把握城乡学校在转型时期所面临的困境，我们就两所城乡小学做如下考察。
　　1.基本情况
　　C小学系城市公办优质小学，2012年在校生人数约3000人，每个年级8个班，平均班额约60人，专任教师130余人。N小学系农村乡镇中心小学，2012年在校生人数200多人，每个年级1个班，平均班额约38人，专任教师近30人。两校在同一行政辖区。
　　2.主要问题
　　第一，教育经费投入不能满足办学需求。一是学校公用经费不足。从2010－2012三年的经费收支情况看：C校2010年按生均公用经费300元标准，获得生均公用经费81.4万元，根据国家财政部、教育部《关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知》[5]规定，实际用于包括办公费、水电气费、物业管理费、维护费、教师培训费、福利费、工会经费、公务用车等在内的商品服务（即通常说的公用经费）支出323万元；2011年获得84.2万元，实际支出529万元；2012年按生均公用经费500元标准，获得143.5万元，实际支出502万元。N校由于学生不足300人，按照当地教委及财政局对农村义务教育学校在校学生不足300人的给予每生100元的补贴规定。2010年获得生均公用经费11.9万元，实际用于商品服务支出28万元；2011年获得10.4万元，实际支出38万元；2012年获得13.6万元，实际支出27万元。详见表1。
  表12010——2012年S、N小学财务收支情况比较       单位：万元       


















  注：资金收入情况中，财政拨款包含按生均300元或500元，以及不足300学生的补助的生均公用经费。资金使用情况中，工资福利支出包括：基本工资、绩效工资及社保缴费。商品服务(即生均公用经费）支出包括：办公费、水电气费、物业管理费、维护费、教师培训费、福利费、工会经费、公务用车等。对各人和家庭的补助包括：退休费、医疗保险费、住房公积金、住房补贴。项目支出包括：学生体检费、上级拨付的专项经费。
　　二是“捐资助学经费”维持学校收支平衡。C校近3年自筹经费分别为，2010年334万元，2011年421万元，2012年462万元，逐年有增加。N校近3年自筹经费分别为，2010年16万元，2011年13万元，2012年9万元，逐年在减少。详见表2。两校自筹经费中的绝大部分为“捐资助学经费”，其实质就是“择校费”。从两所学校近3年自筹经费所占总收入的比例与商品服务支出所占总支出的比较来看，其比值较为接近，部分地证实“择校费”弥补了生均公用经费的不足。其中，“择校费”在城市学校在所占总收入的比例高达23%左右，在农村学校占比较低，仅2%左右。详见表1。
  表2 2010——2012年S、N小学商品服务（公用经费）支出情况比较 单位：万元














  三是城市学校用于提高教育质量的经费支出偏少，农村学校用于校园维修维护费几乎没有。C校近3年的生均公用经费的支出中校园维修维护费所占比例较大，2010年为33.7%，2011年为47.1%，2012年为53%，逐年增加；办公费所占比例和教师培训费所占比例较小，分别为2010年：22.5%和7.2%，2011年：20%和5.5%，2012年：23.1%和7.3%，呈“V”字形曲线。N校近3年的生均公用经费的支出中校园维修维护费所占比例几乎为0；办公费和教师培训费所占比例较高，分别为56%和15%，72%和5.7%，37.4%和25%，办公费呈倒“V”字形曲线，培训费呈“V”字形曲线，详见表2。学校对其设施、设备做必要的维护维修是支持学校可持续发展的基本保障，无论什么学校校园维修维护费都不能为0。作为对提高教育质量有关键作用的办公费（其中包含教研和科研的费用）和教师培训费投入较少，不利于教育质量的提升。
　　第二，城乡小学教师缺编、超编并存。一方面，城市小学教师缺编，C校2010年生师比为19.8，专任教师缺编6人；2011年生师比21.1，缺编15人；2012年生师比20.7，缺编12人，只能通过聘请代课教师和增加教师工作量来弥补教师的缺编。另一方面，农村小学教师超编严重，N校2010年生师比为7.8，专任教师超编25人；2011年生师比7.6，超编23人；2012年生师比7.8，超编19人。这种生师比必然造成城市学校的大班额，农村学校的小班额。详见表3。 城乡学校教师缺编与超编现象并存。一方面，城市小学教师缺编，C校2010年生师比为19.8，专任教师缺编6人；2011年生师比为21.1，专任教师缺编15人；2012年师
  表3 2010——2012年S、N小学教师超、缺编及代课代职费用支出情况比较 单位：万元












　
  注：超、缺编教师人数是按照2001年中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教师编制标准的意见》规定的城市小学生师比19，农村小学生师比23计算。
  二是新进教师专业不对口。人事部门主导教师招聘，笔试主要为公共知识，较少教育专业内容，笔试得分高者进入面试，最后按笔试成绩占70%，面试成绩占30%计入总分，由高到低录用。导致一些考试分数高、但不适宜从教者进入教师行业，造成学校教师实际超编、结构性缺编或“隐形缺编”。像N校学生不足300人，教师超编的农村小学，没有一名音、体、美、科学和信息技术专业教师，亟需一专多能的“全科教师”[6]。
　　三是缺岗运行补偿机制不健全。由于教师严重缺编，学校只能向社会招聘代课教师或增加校内教师工作量，导致支出增加。C校最近三年支出代课代职费分别为：2010年18.8万元，2011年19.8万元， 2012年23.8万元，逐年增加。这些费用全部由学校自己承担，财政并没有给予相应补偿，加重了学校的经济负担和教师的工作负担。详见表3。
　　第三，学校管理者遭遇窘境。经与两所学校领导的深入访谈，我们进一步了解到。
　　五年前，C校为满足城区学龄人口激增的就学需求而扩建教学楼，由于政府建设经费没有及时到位，只能由建筑商垫资，学校为此做了大量工作。新建教学楼完成之后，其配套建设、功能室的改造与升级、教学设备的更新与添置、环境设施的配套与整治等问题接踵而至，学校不得不寻求利用各种资源解决经费短缺问题。该校在2011年和2012年集中更新了教师办公设施，教学投影设备，改造了包括多功能会议室、图书室、科技室、展览室等功能室，导致这两年校园维修维护费占生均公用经费的比例较高。
　　N校在城镇化浪潮中，近年来生源减少，直接导致财政拨付生均公用经费减少，学校经费入不敷出，即使年年享受财政补贴，也只能勉强维持基本运转。经费紧张导致使用上顾此失彼，如开展了教师的培训，就无法开展校园环境整治和学校教学硬件设施设备的维修维护。
　　两所学校领导均认为：学校硬件设施建设很重要，离不开资金保障。但学校软环境建设更重要，学校文化建设和教师的培养关系到学校的内涵发展，更离不开资金的支持。依据学校长期的发展经验，教师的发展支撑着学校的发展的关键。因此，两所学校一直重视对教师的培养，尽管近三年来的教师培训费占学校公用经费的比例仅超过5%，这很不够，需要加大比例。   
　　二、原因解析
　　从表面看，城镇化进程，导致了我国的教育的城乡转型。从实质看，我国教育经过60余年的发展，正在经历由量到质的转变。这两所学校所面临的困境正是在经历这一过程的“阵痛”表象，经费不足和教师资源不均衡是两大主要问题。其原因在于：一是我国已进入快速的城镇化发展阶段，城乡义务教育的此长彼消成为必然，当前城市教育资源供给不能满足城市学龄人口增长的就学需求；二是人民生活水平的不断提高，促使人们对优质教育需求增加，现有相对优质的城市教育资源无法满足家长日益增长的优质学校就学需求，从上述义务教育学生、教师的城镇化率分别高于全国城镇化率3.16、1.23个百分点的数据证明了这一需求的强烈。其具体表现为：政府教育投入，师资配备、教育设施设备配置不能满足城乡义务教育学校的办学需要；部分家长愿意通过支付“择校费”将子女送到自己满意的优质学校就读；相关财政、人社、教育决策等部门政策调整欠及时、不到位，学校只能通过收取“择校费”维持学校正常运转。
　　三、对策与建议
　　1.提高义务教育学校生均公用经费标准，切实保障学校教育正常运转
　　按照“各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。”[7]的规定，结合当前实际，综合考虑物价、经济增长和教育规模向质量转型等重要因素，加强内涵发展，加大教师的培养力度，普通小学、普通初中的生均教育公用经费应以2011年各省市普通中小学生均公共财政预算公用教育经费为基准，按每年10%以上递增，足额拨付给中小学，切实保障义务教育阶段学校的生均公用教育经费供给。    
　　2.调整学校教育经费投入结构比例，切实保障“强化教学环节、提高教育质量”[8]
　　为适应我国教育从量向质转变和学校内涵发展的需要，对学校公用经费的投入结构应给予调整，建议将学校公用经费调整为管理修缮维护费（包含水电气费、物业管理费、维护费）、办公费（包含教研、科研、办公用具及材料使用支出）、教师培训费、公务费（包含福利费、工会经费、公务用车支出）、园林绿化费。其中的管理修缮维护费按学校建筑面积拨款，园林绿化费按学校占地面积拨款，办公费、教师培训费、公务费均按学生人数拨款。在通常情况下每年公用经费执行比例分别是：35%用于管理修缮维护，40%用于办公，15%以上用于教师培训，5%以下用于公务，5%以下用于园林绿化支出。
 　3.调整义务教育学校生师比例，切实保障学校教师的合理配置
　　2001年中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教师编制标准的意见》[9]，明显存在着城乡差别，不利于城乡的教育均衡发展与教育公平，更不利于城市大班额问题的解决，亟待依据统筹城乡教育均衡发展的现实需求进行调整，亟需出台兼顾当前城乡教育发展实际，按生师比与班额人数限制相结合的义务教育教师编制核定新的国家标准。调整义务教育学校生师比例，切实保障学校教学人员的合理配置。
　　4.整合教师资源，配齐农村学校音体美等学科教师
　　重视培养教师的多种学科教学能力培养，为切实改变农村音体美等学科缺乏专业教师的现状。一是对农村学校学科教师工作量不足的教师实施像职业教师一样“双师”培训后，承担音体美等学科教学；二是从师范院校引进“全科教师”到农村学校任教；三是协调相关文体管理部门，利用其管理的乡镇文化站资源整合配齐农村学校音体美等学科教师，实施“一人双岗制”和“一人多岗制”。
　　5. 落实政府责任，实施义务教育问责制
　　当学校遇到问题时，各级政府相关部门应积极履行职责，为维护学校正常的教学工作秩序提供支持。如，前面提到的该校“缺岗运行，政府缺乏相应补偿”和教师编制不及时调整等现象，就需要相关部门及时了解情况，并根据变化了的情况积极应对。各级教育督导机构应该建立、实施相关的问责机制，依法办学，依规办事。
  参考文献：
  [1] 中华人民共和国统计局.国家数据[EB/OL]. http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd；
  [2] 佚名.大型都市综合体开发研究与实践[EB/OL].http://doc.mbalib.com/view/80c5e1cfc9a830c9a680ca7c9301d85b.html，（41～42）.                 （下转第12页）
(上接第73页)
  [3] 国家教育部.2011年教育统计数据[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mo
e/s6200/201201/129556，129554，129548，129546.html.
  [4] 秦玉友.教育发展浪潮与中国教育政策的多层设计[J].教育发展研究,2012.13/14.（1～7）.
  [5] 教育部，财政部.教育部关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、确保学校正常运转有关问题的通知[EB/OL] http://www.chinabaike.com/law/zy/bw/gw/czb/1350507.html.
  [6] 王佳艺.全科型小学教师培养的必要性及其途径[J].湖南第一师范学院学报，2012.02（33～34）.
  [7] [8]《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问[E].北京：教育科学出版社，2010年（51，11）.
  [9] 中央编办、教育部、财政部.国务院办公厅转发中央编办关于制定中小学教职工编制标准意见的通知[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/eef7d35077232f60ddcca1a5.html.
  本文系全国教育科学“十一五”规划2010年度单位资助教育部规划课题“区域推进基础教育城乡均衡发展的实践研究”（课题批准号FFB108010）成果之一。
  作者简介：1*张波：重庆云阳人，男，重庆市渝北区渝北区教师进修学校，教科所，中学高级教师，大学本科，副所长
  2*王纬虹：广东鹤山人，男，重庆市教育科学研究院，中学研究员，教育学硕士，副院长，特级教师，硕士研究生导师，市名师工作室主持人；
  3*颜强：重庆渝北人，男，重庆市渝北实验小学校，中学高级教师，大学本科，校长；
  4*张平：重庆渝北人，男，重庆市渝北区古路中心小学校，小学高级教师，大学本科，校长。